第二十三章 新的統一盛運下之政治機構盛唐之政府組織（1/1）
中國經歷四百年的長期分裂，而重新有統一政府出現，是為隋、唐。但那時的統一政府，其內容機構又與四百年前不同。
舉其要者言之，第一是中央宰相職權之再建，第二是地方政治之整頓。
西漢初年的丞相、御史大夫，漸漸轉移而為後漢以降之尚書，事已詳前。
魏世，中書監始參大政。
漢代尚書乃士人，而中書以宦者為之。魏佐漢，初建魏國，置祕書令，仍典尚書所奏。尋改為中書，文帝受禪後。有令、有監，而亦不廢尚書。然中書親近，尚書疏遠。曹操自以漢相擅政，則魏之祕書，乃漢廷之陪臣。後遂以中書替尚書，此亦化家為國之一例。
東晉則侍中始優。
侍中本與中常侍齊體，亦內朝卑職。魏、晉侍中四人，君出則護駕負璽或騎從，登殿則與散騎常侍對扶。備具顧問，且管門下眾事。東晉以後。皇帝以侍中常在左右，多與之議政事，不專任中書。於是又有門下，而中書權始分。
下逮宋、齊，尚書、中書、侍中三者皆為輔臣。
機要在中書、侍中，尚書執行政務。於是尚書轉為外朝，而中書、門下獨為天子所私近人。
這是秦、漢以來中央政府機構上一個極有重要意義的轉換。君權、相權即王室與政府。本為兩漢文治政體相輔為治之兩面。其間雖有畸輕畸重，如東漢之事歸臺閣，而公卿位望，依然為外朝冠冕。君、相對立，大體無變。魏、晉以來，政治意識墮落，政府變成私家權勢之爭奪場，於是君、相不相輔而相制。權臣篡竊，卽剝奪相權，歸之私屬。如魏之用中書。然君臣猜忌無已，私屬所居，馴為要位，朝臣進一步，則王室退一步。又不得別用私屬以為防。如東晉之轉任侍中。就其時之王室言，則削去相位，似乎便於專制；就其時之士族言，則各成門第，亦復迹近封建。結果則王室亦僅等一私家，如是則王室私人，亦只與封建時代家宰、家相一般。政府解體，君權、相權均不存在。
直要到政治意識再轉淸明，政府漸上軌道，則君臣相與之意態亦變。其君不敢以私屬待其臣，其臣亦不復以私屬自居。君不以防制為事，臣不以篡奪為能。君、相仍為相輔成治，而非相剋成敵。其時則魏、晉以來的私機關，又一變而成政府正式的首領官，完全實替了秦、漢時代的相權，而卽以扶翼君權，共同組成一個像樣的政府。其內包有王室。這便是隋、唐統一之復現。
此種轉變，無異乎告訴我們，中國史雖則經歷了四百年的長期紛亂，其背後尚有活力，還是有一個精神的力量，即是一種意識，或說是一個理性的指導。依然使中國史再走上光明的路。
唐代中央最高機關，依然是魏、晉以來的尚書、中書、門下三省。但他們現在已是正式的宰相，而非帝王之私屬。其職權分配，則中書掌定旨出命，命令權。門下給事中掌封駁，審駁權。尚書受而行之；施行權。古代的宰相權，現在是析而為三。
貞觀三年，「太宗謂羣臣曰：中書、門下，機要之司，詔敕有不便者，皆得論議。比來但覩順從，不聞違異。但行文書，誰不可為！房玄齡等皆頓首謝。故事：凡軍國大事，中書舍人各書所見，中書侍郞、中書令省審之，給事中、黃門侍郞駁正之，上始申明舊事。」蓋此制亦始周、隋，非唐代新創也。
三者之中，又以侍中、門下省長官。中書令中書省長官。為眞宰相。
凡軍國大事，中書舍人得先各陳所見，謂之「五花判事」，而中書侍郞、中書令審定之。此開明代九卿會議之始。惟九卿各有典司，即各有一成之見。如大兵大役，兵部、工部惟求其成，戶部則務求其省。中書舍人得其選，則歷中外，通眾理，彼此不致相妨。
自高宗晚節以來，天下文章道盛，中書舍人為文士之極任，朝廷盛選，諸官莫比。政事堂有後門通中書舍人院，宰相時得咨訪政事自廣。代宗時常袞為相，始塞絕之。
敕旨旣下給事中，黃門侍郞復得有所駁正。此開明代抄參封駁之始。
通典：「百司奏抄，侍中既審，則駁正違失。詔敕不便，則塗竄奏還。此所謂塗歸也。」實際給事中即可行使「塗歸」之權。如德宗貞元中，給事中袁高不肯草制復召盧杞，封還詞頭，揭杞罪狀。文宗開成初，給事中盧載封還以郭任嘏出任剌史詔書，稱為「封駁稱職」是也。其他例不勝舉。又按：漢哀帝封董賢，丞相王嘉封還詔書。後漢鐘離意為尚書僕射，數封還詔書。此唐之門下封駁，即漢相權之證。又按：則天垂拱三年，鳳閣侍郞即中書侍郞改名。劉褘之嘗謂：「不經鳳閣鸞臺宣過，何名為敕！」劉竟以此賜死。然可見天子詔敕，必經中書宣出，又必經門下副署。以相權節制君權，即以政府節制王室。唐制實淵源於漢代文治政府之意義而演出也。然中宗仍可以有「斜封墨敕」，可見無「徒法自行」之法。
因此宰相常於門下省議事，謂之「政事堂」。兩省先議定後奏聞，以免紛爭。
其後政事堂遷至中書省。
高宗時，裴炎以中書令執政事堂筆，「執筆」猶今之主席。遂有此舉。門下給事中所居，不於門下議事而於中書，乃相臣志在自專，先不使給事知之，待取中旨然後封還，其勢較難，則塞默者多矣。然此下給事中封駁詔書仍時有其事。玄宗時，政事堂改稱「中書門下」，其政事印亦改「中書門下」之印。直到宋代，以為故事。
宰相分直主政事堂筆。
肅宗時，每一人主十日；德宗時，改每日一人執筆。
尚書僕射尚書省長官。加「同中書門下三品」，後稱「同平章事」及「參知機務」等名，始得出席政事堂，方為眞宰相。
自貞觀末無不加者，開元以來則罕見。
其餘他官參掌者無定員。
玄宗先天以前員頗多，開元以來常以二人為限，多則三人。加「同中書門下三品」、「平章事」、「知政事」、「參知機務」、「參與政事」、「平章軍國重事」等。以官未及而人可用者參預朝政，略如近代之不管部大臣也。
尚書省有都堂，大廳。以左、右僕射為領袖。下分六部：東為吏、戶、禮三部，左丞主之。西為兵、刑、工三部，右丞主之。其二十四司，分曹共理，全國政務畢萃。
諸司官兼知政事者，午前議政於朝堂，午後理務於本司。
開元以來，宰相員少，資地崇高，又以兵、吏尚書，權位尤美，宰相多兼領之。但從容衡軸，不自銓綜。其選試之任，皆侍郞專之，尚書通署而已。
尚書六官，各有所職，儻無折中，則恐互相推避，互相炫匿，故總攝以宰相。宰相亦慮有未周，見有所偏，或則專且私。乃先之以中舍之雜判，庶得盡羣謀而伸公論。又繼之以給事之駁正，復得塞違而繩愆。此等制度，可謂宏大又兼精密。
以中書、門下較漢代之宰相，以尚書六部較漢代之九卿，在政制上，不可謂非一種絕大之進步。
一則尚書六部，乃政府公職，吏、戶、禮、兵、刑、工，莫非國家政務要項。而九卿則是王室私屬。九卿性質已述說於前。從九卿轉變到六部，正是政府逐步脫離王室獨立之明證。
隋文開皇中，明令國子寺不隸太常。此等改變，正可反映時代之進展，以及當時人對政治意識之轉變。至於六部之外仍存九寺，（即九卿遺蛻。）舊名不廢，新資日加，職權重叠，自為一弊。
二則漢初封建、郡縣雜行，中央直轄部分有限，後雖逐步統一，而郡國守相之權尚大，千里王畿，僅如一省。隋、唐則九州攬於一握，考課、獄訟、兵財諸端，繁不勝記。總以六卿，分以郞署，中央政府之擴大，為事勢演進所逼出。於是六卿之上，必有佐天子以總理之者。一相嫌於專擅，且亦事冗不給；多相則互委，不專責，易生同異，以致撓敗。尚書置左、右僕射，分判六部，各治三官，可免上述之弊。而尚書惟在政務之推行，至於出命覆奪，尚有中書、門下。故曰三省之於宰相，六部之於九卿，不得不說是政制上之一進步。
如此宏大而精密的政治機構，正好象徵當時大一統政府之盛況。
至於政府無立法機關，則因中國政治，自秦、漢以下，本有一種理性之指導，法度紀綱粗建，無豪強之兼并，無世胄、僧侶之專政；教育、選舉、考試與統治權常有密切之聯繫，不斷吸收社會俊秀分子，公開參政，使其新陳代謝，政府與民眾，卽以此為連鎖。舊朝以積久腐敗而傾覆，則新朝鼎新，去其泰甚，與民更始。歷史常在和平中進展；而民間大動亂則往往只有倒退，別無長成。
從北朝儒學逐步轉變，而有唐代政府之規模，此便是中國史在和平中進展一顯例。至於隋末羣雄擾亂，只加時代以一種不可磨滅之傷痕。
代議制之所起，由於宰輔之權不重，無參署之制，政府負責無人，君主易於為惡。此其一。中國自明代始無參署。稅法不夙定，輕徭薄賦不垂為典則，掊克之術易施。此其二。中國漢、唐稅制皆明定頒佈，且極輕。僧侶不務靜修而干政。此其三。中國惟元代有其病。貴族擅權，下情壅隔。此其四。中國自秦以下即無貴族。考試權不獨立，闒冗在位，賢儁老死。此其五。中國自漢以來即力矯其弊。無審駁、監察、彈劾之官，則庶政違失而莫糾。此其六。中國歷漢、唐而諸職盡立。無拾遺、補闕、記注、經筵之官，則君主失德而莫正。此其七。中國自唐以下諸職亦漸備。文化之傳衍淺，則無良法美意足資循式，無嘉言懿行以供考鏡。此其八。中國歷史傳衍之久，美政善俗、至德要道之闡述，自先秦以來，已具規模。中國能造成一廣土眾民之大國家，歷久而轉盛者在此。其遇朝政闕失，在下者以為乃人弊非法弊，故上下之情常通，不致於成敵抗之形。故中國政制無民選代議，不足即據此為中國政制病也。
隋唐政府與秦漢之不同，其次則在地方政權方面。
兩漢地方政權，無異於古諸侯，並不一一轄於中央，因此演成漢末分崩的局面，經歷魏晉南北朝，中央政府旣不像樣，而地方政治則更糟。
一、軍政、民政不分，州、縣官皆以武吏軍人為之。
漢末及三國，多以諸部都尉為郡。晉郡守皆加將軍、無者為恥。梁、陳太守加督，加都督。魏書甄琛傳，琛表：按：在遷洛後。「邊外小縣，所領不過百戶，而令、長皆以將軍居之。」
二、州、縣為豪強私利而分割。
北齊天保七年詔：「魏自孝昌之季，祿去公室，政出多門。豪家大族，鳩率鄉部，託迹勤王，規自署置。或外家公主，女謁內成，昧利納財，啟立州、郡。」又北史張彝傳：「彝曾祖幸所招引河東人為州，裁千餘家。旋罷入冀州，積三十年，析別有數萬戶。孝文謂彝曰：終當以卿為剌史，酬先世誠效。」可見當時州、縣，儼如古代封建。
三、州、縣無限劃分，乃至領戶日削，有名無實。
天保七年詔：「百室之邑，便立州名；三戶之民，空張郡目。」周書盧辯傳，縣令分戶七千以上、四千以上、二千以上、五百以上、不滿五百五等。因此南北朝設縣，皆在千數百以上，較東漢尚過之。
要之魏晉南北朝一時期的地方政治，只在離心勢力下演進，逐步變成封建性之分割，而結果則地方政權轉而日趨削弱。一到隋唐，轉回頭來，地方政權正式再統轄於中央，而那時的地方政權，卻再不能像兩漢般的比較有其獨立性。以隋唐與兩漢相較，中央統治地方之權，更密更大，實為中央集權更進一步之完成。在此方面，隋唐的統一政府，其實際內容，與秦漢又遠異。
唐代地方行政最低級為縣，全國凡一千五百七十三縣。此據玄宗天寶初年。
較西漢略多二百餘縣，所增不到六分之一。武德初，上縣六千戶以上，中縣二千戶以上，下縣一千戶以上。開元中，改上縣六千戶以上，中縣三千戶以上，未滿三千戶為下縣。漢制則以萬戶以上縣為「縣令」，萬戶以下縣曰「縣長」。
縣以上為州或郡。
州長官為刺史，郡長官為太守。自漢季以來，刺史總統諸郡賦政於外，猶如後代之巡撫、總督，較之漢代僅屬司察之任者權位大異。而隋唐刺史，則猶後代之知府及直隸知州，與太守僅為互名，已無分別。此為隋唐減削地方政權之一例。又唐制四萬戶以上為上州，二萬戶以上為中州，二萬戶以下為下州。西漢太守一郡戶口有多至二百萬以上者。西漢一縣戶口，亦有四、五萬以上者。可見漢、唐太守權位之迥乎不侔。
全國州府凡三百五十八。
較西漢增至兩倍外，此又唐代減削地方政權之一例。隋郡一百九十，雖視兩漢為多，然較南北朝已大減矣。唐則視隋又增。
上州刺史只從三品，即第六級官。中、下州刺史正四品。即第七級官。
刺史的地位權任，旣遠非漢比，又掾吏辟署之權亦削，大部均歸中央。
北齊武平中，後主失政，多有佞幸，乃賜其賣官，分占州、郡，下及鄉官，多降中旨，故有敕用州主簿、郡功曹者。自後州、郡辟士之權寢移於朝廷。後周蘇綽傳：「令刺史府官則命於天朝，其州吏以下，並牧守自置」，則猶存古意。隋開皇二年，明令罷辟署，令吏部除授品官，為州、郡佐官。唐雖間有辟署，然仕進之途大抵由科目矣。沈既濟疏：「今諸道節度、都團練、觀察、租庸等使，自判官、副將以下皆使自擇，則辟吏之法已試於今，但未及州、縣耳。」韓佽傳云：「佽為桂管觀察使，部二十餘州，自參軍至縣令三百餘員，吏部所補纔十一，餘皆觀察使量才補職」，則并州、縣亦有為觀察所置者。然桂管偏區，自與腹地不同也。
於是中央政務日繁，地方事權日輕。
牛弘問劉炫：「魏、齊之時，令史從容而已，今則不遑寧處，其事何由？」炫曰：「往者州惟置紀綱，郡置守、丞，縣惟令而已。其具僚則長官自辟。受詔赴任，每州不過數十。今則不然，大小之官悉由吏部，纖介之跡皆屬考功，所以繁也。」
這又是隋唐大一統政府與秦漢不同一要點。